《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
日期:2023-08-10 浏览:214
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  2023年8月9日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2023〕7号,以下简称《解释》),自2023年8月15日起施行。《解释》的施行,对于依法惩治环境污染犯罪,扎实推进生态文明建设、加快建设美丽中国,必将发挥重要作用。为便于司法实践中正确理解和适用,现就《解释》的制定背景、起草中的主要考虑和主要内容介绍如下。


  一、《解释》的制定背景


  生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,是亿万中国人民的福祉所在。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深刻把握生态文明建设在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位和战略意义,大力推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新,提出一系列新理念新思想新战略,形成了习近平生态文明思想,为新时代生态文明建设提供了根本遵循。2023年7月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话,深刻阐述了新征程上推进生态文明建设需要处理好的5个重大关系,进一步深化和拓展了我们党对生态文明建设的规律性认识,在实践基础上丰富发展了习近平生态文明思想。习近平总书记强调,要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境,健全美丽中国建设的保障体系。


  人民法院高度重视生态环境的司法保护。最高人民法院会同最高人民检察院,于2016年12月联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号,以下简称《2016年解释》)。《2016年解释》施行以来,各级公检法机关和环保部门准确认定事实,正确适用法律,依法惩处环境污染犯罪,取得了良好的社会效果。近5年来(2018年至2022年),全国法院审结相关环境污染刑事案件11880件,生效判决人数24756人。其中,污染环境刑事案件11860件,生效判决人数24724人。


  为进一步加大对污染环境犯罪的惩处力度,2021年3月1日起施行的刑法修正案(十一)将污染环境罪的法定刑由过去的两档增至三档,并明确对承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员可以适用提供虚假证明文件罪。在刑法修正案(十一)施行后,有必要根据修改后刑法第三百三十八条的规定,对《2016年解释》及时作出调整,以确保法律统一、有效实施。同时,《2016年解释》施行以来,中央和地方有关部门也反映在办案中存在一些问题,亟须完善补充司法解释的规定,以更好适应司法实践需要。


  在此背景下,最高人民法院会同最高人民检察院,在公安部、生态环境部、水利部、海关总署、国家林业和草原局等有关部门的大力支持下,深入调查研究,广泛征求意见,反复论证完善,制定了《解释》。《解释》于2023年3月27日由最高人民法院审判委员会第1882次会议、2023年7月27日由最高人民检察院第十四届检察委员会第十次会议审议通过,自2023年8月15日起施行。需要提及的是,这是1997年刑法施行以来最高司法机关就环境污染犯罪第四次出台专门司法解释,充分体现了“两高”依法严惩环境污染犯罪、助力生态文明建设的坚定立场,对于全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化具有重要意义。


  二、《解释》起草中的主要考虑


  《解释》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,认真贯彻落实全国生态环境保护大会精神,根据实践反映的问题和社会关切,坚持问题导向、坚持依法解释、坚持宽严相济。为确保内容科学合理,能够适应形势发展、满足实践需要,《解释》的起草坚持了以下原则:


  一是深入贯彻习近平生态文明思想,进一步强化生态环境司法保护。习近平总书记指出:“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”“让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。司法是保护环境的重要手段,在推进环境治理体系现代化进程中发挥着不可替代的作用。《解释》依法严惩各类环境污染犯罪,进一步强化对生态环境的刑事司法保护,以最严格制度最严密法治保护生态环境,保持常态化外部压力,为推进生态文明建设提供有力法治保障。


  二是严密刑事法网,进一步完善环境污染犯罪定罪量刑标准。《解释》切实贯彻刑法修改精神,重新设定污染环境罪的入罪标准和升档量刑条件,并对发生在环境领域的证明文件犯罪的有关问题进一步细化,以进一步统一法律适用,有力惩治、震慑相关犯罪行为。


  三是坚持罪责刑相适应,进一步落实宽严相济刑事政策要求。《解释》衔接环境保护行政法律法规的规定,将实行排污许可重点管理的单位未取得排污许可非法排污的,增加规定为从重处罚情形,彰显宽严相济刑事政策“严”的一面。同时,为适应具体案件的复杂情况,避免简单机械,专门设置从宽处罚条款,允许根据认罪认罚、修复生态环境以及合规整改情况,综合评估行为社会危害程度,在必要时作出罪或者其他从宽处理,彰显宽严相济刑事政策“宽”的一面,以保证案件处理取得良好效果。


  三、《解释》的主要内容


  《解释》针对当前办案实践反映的新情况新问题,依照刑法、刑事诉讼法、环境保护法等法律的有关规定,对环境污染犯罪的定罪量刑标准和有关法律适用问题作了全面系统的规定。《解释》共20条,主要可以归纳为10个方面的问题。


  (一)关于污染环境罪的定罪量刑标准


  刑法修正案(十一)对刑法第三百三十八条作了修改,将原来的两档法定刑(“3年以下有期徒刑或者拘役”“3年以上7年以下有期徒刑”)调整为三档法定刑(“3年以下有期徒刑或者拘役”“3年以上7年以下有期徒刑”“7年以上有期徒刑”);在维持严重污染环境的入罪门槛的基础上,将第二档法定刑适用条件由原来的“后果特别严重”修改为“情节严重”,并明确了第三档法定刑适用的4种具体情形。根据修法精神和修改后刑法第三百三十八条的规定,《解释》重新设置了污染环境罪的定罪量刑标准。


  1.关于污染环境罪的入罪门槛


  《2016年解释》第1条对污染环境罪的入罪门槛“严重污染环境”共列出18项具体情形:第(1)项至第(7)项为行为入罪,第(8)项至第(17)项基本为结果入罪,第18项为兜底项。为体现加大污染环境犯罪惩治力度的立法精神,《解释》第1条将污染环境罪的入罪门槛由“行为入罪+结果入罪”调整为主要以行为入罪。修改后,污染环境罪的入罪标准“严重污染环境”共列有11项情形,与《2016年解释》相比:


  (1)有7项是沿用《2016年解释》规定


  具体包括第(2)项“非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上的”;第(3)项“排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物,超过国家或者地方污染物排放标准3倍以上”;第(4)项“排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物,超过国家或者地方污染物排放标准10倍以上”;第(8)项“2年内曾因违反国家规定,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过2次以上行政处罚,又实施此类行为的”;第(9)项“违法所得或者致使公私财产损失30万元以上的”;第(10)项“致使乡镇集中式饮用水水源取水中断12小时以上的”;第(11)项“其他严重污染环境的情形”。


  (2)有3项规定在《2016年解释》基础上作了修改完善


  一是第(1)项,为了加大对饮用水水源和自然保护地的保护,将《2016年解释》规定的“在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”,修改为“在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域……”。需要说明的是,刑法修正案(十一)共新增4项污染环境罪的第三档量刑条件,除涉及上述关于在依法确定的重点保护区域污染环境的情形外,还包括向国家确定的重要江河、湖泊水域非法排污情节特别严重、大量毁坏基本农田和致使人员伤亡3项。《解释》未针对后3项设置相关入罪情形,主要考虑是:国家确定的重要江河、湖泊水域面积广大,实际覆盖我国大部分国土,远超饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区涉及范围,如采行为入罪模式,处罚范围过宽,难以保证罪刑均衡,故未将在相关水域非法排污的行为直接作为污染环境犯罪处理;对于毁坏基本农田和致使人员伤亡,《2016年解释》均将其作为结果入罪的情形,考虑到实践中相关案件并不多见,为进一步提升条文的针对性,《解释》将此两项调整为升档量刑情形,切实贯彻刑法修改精神、加大处罚力度。


  二是第(5)项,为加大对隐蔽排污的规制力度,进一步严惩以逃避监管方式排放大气污染物的行为,在《2016年解释》规定的“通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”基础上,新增通过“非紧急情况下开启大气应急排放通道”隐蔽排污情形。大气污染防治法第二十条第二款规定:“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”对《解释》作出以上修改,可以更好衔接大气污染防治法的相关规定。


  三是第(7)项,为进一步规制妨碍、破坏自动监测,污染环境的行为,在《2016年解释》规定的“重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”基础上,新增“实行排污许可重点管理的单位”的行为主体。《排污许可管理条例》第二十条第一款规定:“实行排污许可重点管理的排污单位,应当依法安装、使用、维护污染物排放自动监测设备,并与生态环境主管部门的监控设备联网。”《解释》作出上述补充,有利于与前置法规定更好衔接,保障环境自动监测制度严格落实。


  (3)新增1项规定


  即第(6)项“2年内曾因在重污染天气预警期间,违反国家规定,超标排放二氧化硫、氮氧化物等实行排放总量控制的大气污染物,受过2次以上行政处罚,又实施此类行为的”。增加该项规定,旨在推动解决人民群众感受最为直接、反映最为强烈的大气污染问题,为打赢蓝天保卫战提供有力刑事司法保障。需要注意的是,“实行排放总量控制的大气污染物”,目前主要为二氧化硫和氮氧化物,这一规定能否扩展适用于其他大气污染物,应严格依据相关国家政策和法律法规的明确规定,结合污染物检测技术水平依法作出判断。如果没有明确的国家政策和法律法规依据,或者不具备与上述两类污染物相当的检测技术,无法准确识别、有效检测的,不宜直接作为实行排放总量控制的大气污染物,以防不当扩大污染环境罪的适用范围,偏离罪责刑相适应原则。


  (4)删去2项入罪情形


  一是“造成生态环境严重损害的”。生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。根据最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(法释〔2019〕8号,2020年修正)第12条第2款的规定,“生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用,修复期间的监测、监管费用,以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等”。因此,生态环境损害程度的认定情况,往往与公私财产损失存在交叉关系,也与违法所得存在一定关联,故另行依据生态环境损害程度入罪必要性不大。而且,生态环境损害程度的认定程序复杂、周期长、费用高,是办理环境污染案件公认的难题。正因如此,实践中迄今尚无依据生态环境损害程度入罪的污染环境刑事案件。该项规定的象征意义大于实际意义,基于此,根据司法实务部门的建议,《解释》删去“造成生态环境严重损害”的入罪要件。


  二是“违法减少防治污染设施运行支出100万元以上的”规定。起草过程中,有意见提出是否减少防治污染设施运行支出以及减少的数额与严重污染环境之间并无必然联系;对于违法减少防治污染设施运行支出的行为,完全可以通过加强行政监管解决,建议删去《2016年解释》第1条“违法减少防治污染设施运行支出100万元以上的”的规定。经研究,考虑到实践中少有根据“违法减少防治污染设施运行支出100万元以上”入罪的情况,故删去这一规定。


  此外,为适应刑法修正案(十一)对污染环境罪的修改,合理确定污染环境罪的定罪量刑体系、标准,《解释》第1条将《2016年解释》第1条规定中的部分结果入罪情形,如农田、森林毁坏,人员疏散、转移、中毒等,规定为加重法定刑情形。


  2.关于污染环境罪的升档量刑标准


  如前所述,刑法修正案(十一)将刑法第三百三十八条规定的污染环境罪由原来的两档法定刑增加为三档,并将第二档法定刑(3年以上7年以下有期徒刑)的适用条件由“后果特别严重”修改为“情节严重”。在此情形下,污染环境罪第二档法定刑“情节严重”的适用标准不能继续适用《2016年解释》第3条关于“后果特别严重”的具体情形。据统计,近10年来(2013年至2022年),污染环境刑事案件基本适用第一档法定刑,升档量刑的不足7%,确有必要降低升档量刑标准,以加大惩治力度,贯彻刑法修改精神。基于此,《解释》重新设置污染环境罪第二档法定刑适用标准“情节严重”的具体情形,修改后的升档量刑情形也有11项,除兜底项外,还包括:第一,针对排放危险废物、违法所得或致公私财产损失以及致饮用水水源取水中断3项入罪情形,分别设置升档量刑标准;第二,针对污染环境罪新增的4项第三档量刑情形,相应规定所涉行为适用第二档法定刑的标准;第三,沿用《2016年解释》相关规定,针对森林毁坏、疏散、转移群众以及致人中毒3种情况,设置相关升档量刑情形,并对数量标准作出完善。


  需要重点说明的问题有:


  (1)《解释》调整《2016年解释》第3条关于后果特别严重的相关适用情形,适当加大刑罚力度


  例如,将原规定“致使100人以上中毒”才可以适用3年以上7年以下有期徒刑的标准,调整为“致使30人以上中毒”;同理,将“致使3人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍”,调整为“致使1人以上重伤、严重疾病或者3人以上轻伤”。


  (2)补充相应适用情形,实现3个量刑档次的有序衔接


  保护区域内的生态功能和野生生物资源,是依法确定相关重点保护区域和重要江河、湖泊水域的重要目的,污染环境行为造成相关区域内生态功能退化、野生生物资源破坏程度,是评价行为社会危害的重要考量。基于此,设置“在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,造成相关区域的生态功能退化或者野生生物资源严重破坏的”〔第(1)项〕、“向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,造成相关水域的生态功能退化或者水生生物资源严重破坏的”〔第(2)项〕两项升档量刑情形,以衔接污染环境罪第三档法定刑的相应适用情形,进一步完善对相关重点保护区域的司法保护措施。


  (3)调整涉土地数量的量刑标准,确保与其他环境资源犯罪处罚平衡


  与非法占用农用地罪(5年以下有期徒刑)的入罪标准相比,《2016年解释》关于污染环境罪“致使永久基本农田、公益林地5亩以上,其他农用地10亩以上,其他土地20亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的”升档量刑(3年以上7年以下有期徒刑)标准设置,可能导致两罪对涉及毁坏农用地的行为处罚不够平衡。基于此,《解释》将污染环境罪的相关升档量刑标准由致使永久基本农田、公益林地,其他农用地,其他土地基本功能丧失或者遭受永久性破坏“5亩以上”“10亩以上”“20亩以上”,分别提升至“10亩以上”“20亩以上”“50亩以上”,以与非法占用农用地的入罪标准形成合理的梯度,保持必要协调。


  此外,根据《解释》第1条关于入罪情形的规定,对第2条升档量刑情形作出相应调整,删去“造成生态环境特别严重损害”的升档量刑情节。


  3.关于污染环境罪第三档法定刑的具体适用情形


  刑法修正案(十一)有针对性地提高了部分严重污染环境犯罪的法定刑,明确列举了应当处7年以上有期徒刑的行为类型,划出不得触碰的高压线,体现了刚性约束,同时也有利于司法实践中的具体认定。据此,根据修改后刑法规定,结合司法实践,《解释》第3条对适用7年以上有期徒刑的情形作了明确,具体而言:


  (1)针对“在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的”规定,从取水中断情况、生态系统影响、国家重点保护物种及其栖息地、生长环境破坏等方面,细化为“情节特别严重”3目具体适用情形;同时考虑实践情况复杂,设置兜底规定交由司法实践裁量把握。相对于《解释》第2条规定的相应升档量刑情形,第三档量刑情形对应的行为社会危害性更为严重,对生态环境、生态系统结构及其要素的损害程度更深。例如,“造成自然保护地主要保护的生态系统严重退化”,已突破对一般生态功能的损害,危及生态系统本身,生态环境功能、质量的恢复更加困难;再如,“造成国家重点保护的野生动植物资源或者国家重点保护物种栖息地、生长环境严重破坏的”,涉及对珍贵濒危野生生物资源的破坏,可能引发其他多物种连锁衰退甚至灭绝,对生物多样性、生态平衡的影响较之损害其他野生生物资源更为严重、明显。


  (2)针对“向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的”规定,从对生态系统影响、国家重点保护野生动植物种危害等方面,细化了情节特别严重的适用情形,明确为“造成国家确定的重要江河、湖泊水域生态系统严重退化的”“造成国家重点保护的野生动植物资源严重破坏的”两目,并作了兜底规定。


  (3)针对“致使大量永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的”规定,将“大量”量化为“50亩以上”。同时,这一规定也与第二档法定刑适用情形“致使永久基本农田、公益林地10亩以上……基本功能丧失或者遭受永久性破坏”之间形成5倍的倍数关系,实现有序衔接。


  (4)针对“致使多人重伤、严重疾病,或者致人严重残疾、死亡的”规定,将“致使3人以上重伤、严重疾病,或者1人以上严重残疾、死亡”明确为第三档刑的适用情形之一,彰显依法严惩污染环境犯罪、保障人民群众生命健健安全的坚定立场。


  起草过程中,有意见提出吸收完善最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》(高检会〔2019〕3号)第10条的规定,增加“跨省(自治区、直辖市)向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”规定,作为污染环境罪第三档法定刑的适用情形。


  经研究认为,有的污染行为本就发生在省界附近,极易造成跨省界污染,此种行为与普通的污染环境犯罪行为在社会危害性程度方面并无明显差异,作为从重处罚情节尚无问题,但作为升档量刑情节则明显不妥。据此,未将上述跨省界向重要江河、湖泊排污的行为设置为污染环境罪第三档法定刑的适用情形,以保证案件处理符合罪责刑相适应原则的要求。


  (二)关于涉危险废物环境污染行为的处理规则


  如前所述,危险废物损害环境、危害健康的风险极大,实践中相关污染环境案件高发多发,有效规制非法处置危险废物等行为,对于遏制污染环境犯罪、提升生态环境治理成效意义重大。基于此,《解释》多个条文对涉危险废物行为的处理作出规定。除污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪之中涉危险废物行为的定罪量刑标准之外,还主要包括:


  1.关于危险废物的含义


  《解释》第17条根据固体废物污染环境防治法修订情况,专门对危险废物的定义作出调整,将“具有危险特性的废物”修改为“具有危险特性的固体废物”。危险废物是固体废物污染环境防治法规定的一种特定类型的固体废物,刑法规制的危险废物应当与前置法的规定保持一致,不能超出固体废物的范围。需要说明的是,固体废物并不限于物理上的固态废物,根据固体废物污染环境防治法规定,还包括半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。


  2.关于危险废物的认定


  对于危险废物如何认定,特别是对于危险废物是否需要鉴别,甚至鉴定或者检验,往往存在不同认识。虑到《国家危险废物名录》对于废物类别、行业来源(危险废物的产生源)、废物代码、危险特性(指腐蚀性、毒性、易燃性、反应性和感染性)以及产生阶段均有明确描述,原则上,对于列入《国家危险废物名录》的废物,可以直接依据目录认定。但是,如果该危险废物已经同非危险废物混合,或者系未列入目录的,则原则上应当对物品的特征进行鉴别,符合相应特征的,才能认定为危险废物。基于此,《2016年解释》对《国家危险废物名录》所列废物的认定依据作了规定。


  《解释》起草过程中,有意见建议将环境保护设施验收报告、排污许可证或者排污登记表增加规定作为认定相关危险废物的依据。经研究,目前,环境保护设施验收可由企业自行组织或者委托第三方进行,实践中,此种验收结论还存在一些问题,权威性难于完全保证,故不宜一概纳入认定危险废物的依据。而生态环境部发布的《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物(试行)》(HJ 1200-2021)等技术标准,规定了产生工业固体废物的排污单位与工业固体废物相关的基本情况填报要求、污染防控技术要求、环境管理台账及排污许可证执行报告编制要求、合规判定方法等,故排污许可证、排污登记表对相关企业排放危险废物情况具有一定证明功能。基于此,《解释》采纳这一建议,在第15条第1款规定:“对《国家危险废物名录》所列的废物,可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件、排污许可证、排污登记表等证据,结合环境保护主管部门、公安机关等出具的书面意见作出认定。”


  3.关于危险废物数量的认定


  对于行为人非法排放、倾倒、处置危险废物的数量,除当场查获的外,还可以依据其他证据材料予以综合认定。为了加大对危险废物产生企业非法处置等行为的规制力度,《解释》第15条第2款沿用《2016年解释》的规定,重申了对危险废物数量的认定规则,规定:“对于危险废物的数量,依据案件事实,综合被告人供述,涉案企业的生产工艺、物耗、能耗情况,以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据作出认定。”


  4.关于非法利用危险废物行为的定性


  司法实践中,对于非法处置危险废物的行为,特别是处置行为与利用行为之间的关系,存在不同认识。经研究认为,利用本身也是一种处置行为,但核心在于判断是否违法造成环境污染。为统一认识,《解释》第18条沿用《2016年解释》的规定,明确:“无危险废物经营许可证,以营利为目的,从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料,并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为,应当认定为‘非法处置危险废物’。”


  5.关于非法处置危险废物行为的处理


  非法处置危险废物以未取得经营许可证为前提,对于是否以违法造成环境污染为要件,则存在不同认识。


  经研究认为,污染环境罪的社会危害性主要体现在对生态环境的破坏上,如果未取得经营许可证处置危险废物,在处置过程中没有违法造成环境污染的,无疑不应以污染环境罪论处。


  此外,对于无资质处置危险废物,没有违法造成环境污染,不构成污染环境罪的情形,是否可以非法经营罪论处,实践中亦存在不同认识。


  考虑到无资质处置危险废物,未违法造成环境污染的,适用非法经营罪,通常情况下可能会比污染环境罪判处更重的刑罚,为避免罪刑失衡,统一法律适用,《解释》沿用《2016年解释》的规定,在第7条规定:“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,严重污染环境的,按照污染环境罪定罪处罚;同时构成非法经营罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”“实施前款规定的行为,不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的,可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪;构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,以其他犯罪论处。”


  申言之,《解释》坚持对环境法益的实质考量:


  一方面,确立无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的入罪以违法造成环境污染为实质要件,未违法造成环境污染的,可以认定为情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪(当然,构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,可以其他犯罪论处);


  另一方面,针对当前危险废物污染环境犯罪的严峻形势,加大对此类行为的刑事惩处力度,对无资质处置危险废物、违法造成环境污染的情形允许适用非法经营罪,对同时符合污染环境罪和非法经营罪的情形择一重罪处断。


  6.关于涉危险废物共同犯罪的认定


  实践中,一些单位、个人非法排放、倾倒、处置危险废物,以降低生产成本、牟取不法利益。而且,行为人分工明确,相互配合,呈现“一条龙”作业、明显的产业化迹象。对此,不仅要依法惩治直接污染环境的行为人,更要打源头、追幕后,依法追究危险废物提供者的刑事责任。为此,《解释》第8条重申《2016年解释》的规定,明确对此类共同犯罪的处理规则:“明知他人无危险废物经营许可证,向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物,严重污染环境的,以共同犯罪论处。”考虑到此种情形可能构成非法经营罪的共同犯罪,故未再限制为以污染环境罪的共同犯罪论处。


  (三)关于环境污染关联犯罪的处理规则


  《解释》对环境污染关联犯罪的规定,主要涉及环境领域的提供虚假证明文件罪和破坏计算机信息系统罪,现结合实践情况,分述如下:


  1.关于环境领域提供虚假证明文件罪的适用规则


  为有效惩治环境影响评价机构及其人员提供虚假证明文件行为,《2016年解释》立足当时刑法规定,明确:“环境影响评价机构或其人员,故意提供虚假环境影响评价文件,情节严重的,或者严重不负责任,出具的环境影响评价文件存在重大失实,造成严重后果的,应当依照刑法第二百二十九条、第二百三十一条的规定,以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚。”刑法修正案(十一)吸收上述规定,对刑法第二百二十九条作出修改完善,明确对承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织人员适用该条规定;同时,增加一档法定刑(“5年以上10年以下有期徒刑”)。根据修改后刑法第二百二十九条的规定,《解释》在《2016年解释》规定的基础上,对环境领域提供虚假证明文件罪的适用规则作了进一步完善。具体而言:


  (1)明确行为主体


  《解释》第10条第1款规定:“承担环境影响评价、环境监测、温室气体排放检验检测、排放报告编制或者核查等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件,具有下列情形之一的,应当认定为刑法第二百二十九条第一款规定的‘情节严重’:……”,明确将承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员纳入提供虚假证明文件罪的规制范围,切实贯彻刑法修改精神。


  (2)将涉碳排放数据造假行为纳入刑事规制范围


  为应对气候变化和促进绿色低碳发展,推动运用市场机制实现控制温室气体排放行动目标,我国建立了碳排放权交易市场,并于2021年7月16日正式启动上线。碳排放权交易市场的健康运行对于实现“双碳”目标具有重要意义,而温室气体排放报告及相关检测检验结论的真实性、可靠性,则是保证碳排放权交易公平公信的重要基础。当前,相关技术服务机构在编制、核查温室气体排放报告或者就温室气体排放情况进行检验检测过程中,故意伪造、篡改相关检测、报告数据的问题较为突出,严重影响碳排放权交易市场健康运行。有意见建议,对此类与温室气体排放相关的造假行为,也应当依法适用提供虚假证明文件罪。经研究,采纳上述建议,将承担“温室气体排放检验检测、排放报告编制或者核查等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件”的行为,纳入《解释》规定的提供虚假证明文件罪的适用范围。


  主要考虑:


  第一,中介组织及其人员就温室气体排放提供的技术服务与环境影响评价、环境监测的性质、功能具有相当性:一是相关中介服务的内容均涉及污染物排放水平、环境质量或者生态服务功能;二是就环境保护而言,相关中介组织提供的技术服务均具有一定的公共属性,涉及与生态环境相关的公共利益。


  第二,涉碳排放造假行为具有一定社会危害性,依法规制确有必要。相关技术服务机构及其人员在编制、核查温室气体排放报告或者与温室气体排放相关的检测检验过程中,实施伪造数据等造假行为,逃避履约义务、甚至骗取碳排放权配额盈余牟利,破坏碳排放权交易市场秩序,不利于碳排放权交易市场长远健康运行,依法规制此类造假行为,已成为实践的迫切需要。


  第三,将涉碳排放造假行为纳入刑事规制范围符合刑法修改精神。刑法修正案(十一)将“承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员”纳入刑法第二百二十九条规定的提供虚假证明文件罪的主体范围,进一步强化对环境保护领域提供虚假证明文件行为的惩治力度,有利于促进相关中介组织及其人员依法履职,推动环境保护事业健康发展。将针对温室气体排放提供技术服务的机构作为承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织,符合推动环境保护领域中介服务公信公平的实践需要,对规范碳排放权交易市场秩序、落实“双碳”目标具有重要意义,有利于贯彻刑法修改精神。


  (3)规定定罪量刑标准


  第一,明确了环境领域提供虚假证明文件罪的入罪条件。《解释》第10条第1款从违法所得数额〔第(1)项〕、前科情况〔第(2)项〕两方面设置了入罪标准,考虑到司法实践的复杂情况,专门设置了兜底项〔第(3)项〕。需要说明的是,根据最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》(以下简称《立案追诉标准(二)》)的规定,提供虚假证明文件行为违法所得数额在10万元以上的,即应立案追诉;而《解释》将环境污染罪的入罪标准明确为违法所得或者致公私财产损失30万元以上。一般来说,提供虚假证明文件行为的入罪门槛不宜低于污染环境罪,故直接采用《立案追诉标准(二)》的规定可能存在不协调之处。基于此,《解释》第10条将环境领域提供虚假证明文件罪的入罪数额标准确定为“违法所得30万元以上”。


  第二,明确了环境领域提供虚假证明文件罪的升档量刑条件。从刑法第二百二十九条规定的3项升档量刑情形来看,承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员可能适用的是第(三)项“在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件,致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的”,故《解释》第10条第2款对上述规定表述略作调整,规定为升档量刑情形。


  第三,根据刑法第二百二十九条第二款“有前款行为,同时索取他人财物或者非法收受他人财物构成犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚”的规定,《解释》第10条第3款专门规定了择一重罪处断规则。


  此外,考虑到环境领域出具证明文件重大失实的情况并不突出,规定该罪定罪量刑标准的必要性不强,且缺乏研究确定相关标准的实践条件,故《解释》未对此问题作出规定。


  2.关于破坏环境质量监测系统行为的处理规则


  环境监测数据是环境决策的重要基础。个别地方破坏环境质量监测系统,影响监测系统正常运行,损害政府公信力,误导环境决策,危害严重。对此,《2016年解释》第10条规定对实施修改参数、干扰采样等破坏环境质量监测系统的相关行为,适用破坏计算机信息系统罪。这一规定对于依法惩治破坏环境质量监测系统犯罪、维护环境质量监测数据安全、强化生态环境质量监管,发挥了重要作用。


  适用过程中存在的主要问题是,对于干扰环境质量监测系统采样的行为,能否适用破坏计算机信息系统罪,仍存在不同认识。一种意见认为,单纯改变监测系统取样外部物理环境的行为,没有对监测系统本身的功能造成破坏,并造成监测系统不能正常运行,将此类行为认定为破坏计算机信息系统罪,超越了刑法条文的文义,建议删除。另一种意见认为,就破坏计算机信息系统功能而言,只要干扰行为与删除、修改和增加行为具相当性,导致计算机信息系统运行失常的,亦可以适用破坏计算机信息系统罪。


  经研究,采纳后一种意见,《解释》第11条第1款在《2016年解释》规定的基础上,仅对相关表述作了微调,规定:“违反国家规定,针对环境质量监测系统实施下列行为,或者强令、指使、授意他人实施下列行为,后果严重的,应当依照刑法第二百八十六条的规定,以破坏计算机信息系统罪定罪处罚:(一)修改系统参数或者系统中存储、处理、传输的监测数据的;(二)干扰系统采样,致使监测数据因系统不能正常运行而严重失真的;(三)其他破坏环境质量监测系统的行为。”


  主要考虑是:


  (1)根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害计算机信息系统安全刑事案件应用法律若干问题的解释》(法释〔2011〕19号)第11条的规定,计算机信息系统是指具备自动处理数据功能的系统,包括计算机、网络设备、通信设备、自动化控制设备等。采用物理方式妨害自动监控系统采样、稀释采集的污染物样等行为,实际上是对计算机信息系统功能进行干扰,造成计算机不能正常运行,符合刑法第二百八十六条第一款的规定,造成严重后果的,均可以破坏计算机信息系统罪论处。


  (2)在此基础上,增加“后果严重的”规定,以与刑法第二百八十六条关于破坏计算机信息系统罪入罪条件的规定保持一致。


  (3)对具体行为方式的表述作了微调,将“修改参数或者监测数据”调整为“修改系统参数或者系统中存储、处理、传输的监测数据”,将“干扰采样,致使监测数据严重失真”调整为“干扰系统采样,致使监测数据因系统不能正常运行而严重失真”。


  3.涉环境监测数据造假犯罪的适用界限


  根据《解释》第1条、第10条和第11条的规定,相关伪造环境监测数据的行为,可能涉及3个罪名:污染环境罪、提供虚假证明文件罪和破坏计算机信息系统罪。实践中,宜立足犯罪构成,区分行为主体、行为对象、行为方式等,准确评价行为社会危害性,依法妥当适用相关罪名,保证良好办案效果。


  (1)关于污染环境罪与破坏计算机信息系统罪的竞合适用规则


  《解释》第11条第2款规定:“重点排污单位、实行排污许可重点管理的单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物,同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”这明确了污染环境罪与破坏计算机信息系统罪的竞合适用规则。实践中,重点排污单位、实行排污许可重点管理的单位所干扰的自动监测设施,主要是企业根据相关法律规定在内部自行设置的污染源监测设施,用于监测企业日常污染物排放情况。理论上而言,如果相关监测设施符合计算就信息系统的认定要求,对相关行为可以适用破坏计算机信息系统罪。对于上述竞合情形,自然应当适用择一重罪处断规则。这也正是《解释》第11条第2款规定的依据。但是,从直接侵犯的法益来看,适用污染环境罪更能准确评价所涉行为,也更能全面反映行为性质;特别是,所涉行为主要是出于违法排放污染物等动机,造成的后果也是污染环境,实际更为符合污染环境罪的性质。故而,实践中对上述行为通常可以直接适用污染环境罪定罪处罚,仅在适用污染环境罪难以罚当其罪的情形之下,考虑依据择一重罪处断规则适用破坏计算机信息系统罪。


  (2)关于提供虚假证明文明罪与破坏计算机信息系统罪的界分


  在刑法修正案(十一)就承担环境监测职责的中介组织的人员适用提供虚假证明文件罪作出专门规定后,对于《解释》第11条针对环境质量监测系统规定的干扰环境监测系统采样、删改环境监测系统数据等行为,能否也适用提供虚假证明文件罪,实践中存在一定困惑。对此,需要厘清行为界限,依法准确定性。


  第一,从行为主体上看,两罪存在明显区别。就伪造环境监测数据而言,提供虚假证明文件罪的主体限于刑法第二百二十九条规定的承担环境监测职责的中介组织的人员。根据环保机构监测执法垂直管理改革的要求,“本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责,实行生态环境质量省级监测、考核。”实践中,实施干扰环境质量监测采样、伪造环境质量监测数据的多是环境保护主管部门及其所属监测站点或者受委托对系统设备进行技术运维的人员,与中介组织的人员存在明显不同。


  第二,从行为对象上看。根据环境保护法、噪声污染防治法、大气污染防治法、水污染防治法及《环境监测管理办法》的相关规定,环境质量监测的对象涉及大气、水、土壤、噪声、辐射等多种环境要素,由环境保护主管部门会同有关部门统一规划建设监测网络,按照统一的标准规范开展监测和评价。《解释》第11条规定的环境质量监测系统,限于自动进行环境采样并统一作数据分析的计算机系统。目前,这一系统由省级以上生态环境主管部门统一管理使用,尚不涉及委托第三方中介组织利用该系统代为监测的问题。故而,从当前实践来看,相关破坏环境质量监测系统的行为,一般不具备适用提供虚假证明文件罪的空间。当然,如果未来环境质量监测体制、机制作出改革、调整,相应监测职责可以委托给第三方中介组织承担,那么对于实际承担环境质量监测职责的中介组织的人员故意提供虚假的监测报告等证明文件的,则可依法适用提供虚假证明文件罪。


  (四)关于环境污染犯罪宽严相济刑事政策的把握


  1.关于环境污染犯罪的从重处罚情形


  《解释》第5条沿用《2016年解释》的规定,列举了4项从重处罚情形。同时,根据自2021年3月1日起施行的《排污许可管理条例》,增加第(5)项规定:“实行排污许可重点管理的企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的”,以进一步衔接前置法规定,推动排污许可制度落实,遏制非法排污行为。此外,考虑到《解释》第1条新增了关于重污染天气预警期间相关违规排污行为入罪的规定,删去《2016年解释》第4条第(3)项“重污染天气预警期间”的表述,以保证司法解释内部条文相互协调。


  2.关于从宽处理规则


  刑罚不是目的,只是手段。就环境污染犯罪而言,根据宽严相济刑事政策的要求,要实现对生态环境的有效保护和恢复,应当坚持惩罚犯罪与修复生态并重,全面推行恢复性司法机制。基于此,《解释》第6条根据恢复性司法的要求,进一步完善了对环境污染犯罪的从宽处理规则,明确:“实施刑法第三百三十八条规定的行为,行为人认罪认罚,积极修复生态环境,有效合规整改的,可以从宽处罚;犯罪情节轻微的,可以不起诉或者免予刑事处罚;情节显著轻微危害不大的,不作为犯罪处理。”


  主要考虑:


  第一,《2016年解释》第5条规定的“全部赔偿损失”“确有悔罪表现”可纳入对行为人认罪认罚的评价之中,为简化表述予以删去。实践中,对环境污染行为造成实际损失的赔偿情况,仍是从宽裁量的重要考量因素;


  第二,《2016年解释》规定的“及时采取措施,防止损失扩大、消除污染”,属积极修复生态环境的题中之义,亦不再专门规定;


  第三,当前,不少环境污染犯罪由单位实施,考虑到推进涉案企业合规改革的实践需要,专门增加“有效合规整改”的规定;


  第四,环境污染行为实践情况多样复杂,新情况新问题不断涌现,为确保罪责刑相适应,应根据具体案情,结合行为的主客观因素,综合评估行为社会危害性,依法妥当、综合把握相关从宽处罚条件,避免唯数量论、机械失当,故删去“刚达到应当追究刑事责任的标准”表述。


  需要说明的是,关于刑法第三百三十九条规定的非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪,实践中案件较少,近5年,仅有两件非法处置进口的固体废物刑事案件。随着我国全面禁止进口固体废物,相关案件势必进一步减少,对其专门规定从宽处罚情节的必要性不强。基于此,不再就刑法第三百三十九条规定专门的从宽处罚情节。


  (五)关于非法处置进口的固体废物罪的升档量刑


  刑法第三百三十九条第一款、第二款及第四百零八条分别规定了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪和环境监管失职罪。针对刑法第三百三十九条规定的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”和刑法第四百零八条规定的“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”,《2016年解释》第2条统一规定了具体适用情形。根据实践中的新情况,《解释》第2条对相关规定作出调整,具体而言:


  (1)不再针对刑法第三百三十九条第二款和刑法第四百零八条作出规定


  刑法第三百三十九条第二款规定的擅自进口固体废物罪,实践中已无适用空间。生态环境部、商务部、发展改革委、海关总署联合发布《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》,自2021年1月1日起施行,公告规定:“禁止以任何方式进口固体废物”“生态环境部停止受理和审批限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证的申请”。据此,我国自2021年起禁止进口固体废物用作原料,相关固体废物已不存在合法进口的问题,刑法第三百三十九条第二款规定的擅自进口固体废物罪已无适用空间。基于此,不再就擅自进口固体废物罪的定罪量刑作出专门解释。实践中,对擅自进口固体废物的行为,符合刑法第一百五十二条第二款规定的,可以走私废物罪(处刑更重)定罪处罚。此外,对于刑法第四百零八条规定的环境监管失职罪,考虑到与其他渎职犯罪定罪量刑标准的统一协调问题,亦未在《解释》中作规定,留待未来交由其他司法解释予以明确。


  (2)明确刑法第三百三十九条第一款“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”的适用情形


  第一,适当提升致使公私财产损失的数额标准。考虑到该款规定的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”系非法处置进口的固体废物罪的升档量刑条件,对应的法定刑为5年以上10年以下有期徒刑,相对于《2016年解释》第2条一并规定的擅自进口固体废物罪(第一档刑,5年以下有期徒刑或者拘役)和环境监管失职罪(只一档刑,3年以下有期徒刑或者拘役)量刑更重,适用行为的社危害性相应地也更为严重,为确保罪刑均衡,将“致使公私财产遭受重大损失”的适用情形,由《2016年解释》第2条规定的致使公私财产损失30万元以上提升至100万元以上。


  第二,调整其他适用情形。对于“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”,《2016年解释》规定直接适用污染环境罪的相关结果入罪情形。由于《解释》对污染环境罪定罪量刑标准作出调整,《解释》第4条第(2)项将相应规定调整为“具有本解释第2条第(5)项至第(10)项规定情形之一的”,并增加兜底项,以适应实践复杂情况。


  (六)关于环境监测、检测数据的审查使用规则


  《解释》第14条沿用《2016年解释》的规定,对环境保护主管部门收集的监测数据、公安部门提取污染物样品的检测数据等的证据资格问题作出明确,规定:“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”“公安机关单独或者会同环境保护主管部门,提取污染物样品进行检测获取的数据,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”


  (七)关于有毒物质的适用范围


  《解释》第17条明确了有毒物质的范围,基本沿用《2016年解释》第15条的规定,并根据实践情况对相关情形作出调整。具体而言:一是调整危险废物定义,如前所述,将“具有危险特性的废物”修改为“具有危险特性的固体废物”,增加“固体”表述。二是将《2016年解释》第15条“含重金属的污染物”的规定,修改为“重金属含量超过国家或者地方污染物排放标准的污染物”。主要考虑:重金属种类多、使用广泛,其毒性和对人体的危害程度差异较大;此外,自然环境中本身就含有部分重金属成分,但并非来源于相关的非法排放、倾倒、处置行为,故含重金属的污染物并非都当然属于有毒物质,而应根据含量或者浓度是否超过相应标准判断。原表述的含义过于宽泛,修改后规定更便于实践操作。


  (八)关于反向行刑衔接规则


  对于实施相关环境污染行为,被不起诉或者免予刑事处罚的行为人,需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的,《解释》第12条明确依法移送有关主管机关处理,避免“不刑不罚”、变相放纵环境污染的违法行为,以进一步强化刑事司法与行政执法部门的工作合力,完善“刑”“行”双向衔接的治理体系。


  (九)关于专门性问题的认定规则


  《解释》第16条明确了环境污染犯罪案件专门性问题的认定规则。具体而言,基于当前司法鉴定机构的现实情况,确立了鉴定与报告“两条腿走路”原则,既可以出具鉴定意见,也允许由国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具报告。


  (十)关于环境污染犯罪的其他问题


  根据司法实践的情况,《解释》还对环境污染犯罪的其他问题作了明确。


  一是环境污染犯罪的竞合适用规则。违反国家规定,排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物,可能同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪,对此,《解释》第9条明确:“依照处罚较重的规定定罪处罚。”


  二是单位犯罪的处理规则。《解释》第13条明确了单位实施相关环境污染犯罪的,适用自然人犯罪的定罪量刑标准,以切实加大对单位环境污染行为的惩治力度。


  三是相关术语的涵义。《解释》第19条还对“2年内”“重点排污单位”“违法所得”“公私财产损失”“无危险废物经营许可证”的涵义作了明确。需要注意的是,《2016年解释》关于违法所得的界定,并未针对刑法第二百二十九条,考虑到实践所需,此次作了拓展。具体而言,根据《解释》第19条的规定,实施刑法第二百二十九条条规定的行为,所得和可得的全部违法收入均属于违法所得的范畴。


  四是《解释》的时间效力问题。《解释》自2023年8月15日起施行。《解释》施行后,《2016年解释》同时废止;之前发布的司法解释与《解释》不一致的,以《解释》为准。需要注意的是,根据“举重以明轻”的法理,之前发布的规范性文件与《解释》不一致的,也应当以《解释》为准。






来源 | “人民司法杂志社”微信公众号

作者 | 周加海 喻海松 李振华               

作者单位 | 最高人民法院                    






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